Regulación de los Sistemas Participativos de Garantía en Brasil

Estúdio de caso:

Regulación de los Sistemas Participativos de Garantía en Brasil 

Laércio Meirelles

Introducción

En el año 2004, las personas representantes de varias iniciativas de certificación de la producción ecológica no adscritas a la certificación por tercera parte, se reúnen en un seminario internacional de “certificación alternativa”, organizado por MAELA e IFOAM en Torres (Rio Grande do Sul, Brasil). Provenientes de 21 países y con contextos diferentes, estas iniciativas, convergen, no obstante, en unos principios y valores comunes. Desde entonces, estos sistemas de certificación de la producción ecológica pasan a compartir un marco de trabajo y reciben la apelación de “Sistemas Participativos de Garantía” (SPG en adelante).

         A partir de ese encuentro,  se inicia un trabajo de cooperación en red entre los distintos SPG  con el objetivo de fortalecer estos sistemas y, por ende, el sistema ecológico de producción y la estrategia de comercialización, prioritariamente local, en los que se desarrollan. Este fortalecimiento de dichos sistemas pasa también por el reconocimiento legal de los mismos.

Brasil, pionero en los SPG, ha sido también el primer país en incorporarlos en su legislación relativa a la producción orgánica, otorgándoles el mismo rango de validez que al sistema por tercera parte.

A continuación se realiza una breve sistematización del proceso desarrollado en Brasil para la inclusión de los SPG en la regulación de la producción orgánica. Este estudio de caso tiene como objetivo destacar los elementos claves del proceso con el objetivo de permitir eventuales extrapolaciones y adaptaciones a otras iniciativas de regulación que surjan en otros países.

 Antecedentes

Cuando, en 1994, el gobierno de Brasil (a través del Ministerio de Agricultura – MAPA) toma las primeras iniciativas para la regulación de la producción orgánica, el sector orgánico del país cuenta con varias voces cuya discordancia principal se centra alrededor de los sistemas de garantía:

a)      Una parte del sector solo reconoce como válida la certificación por tercera parte ya que duda de la validez de la certificación participativa como sistema de garantía.

b)      La otra parte exige la incorporación de los demás esquemas de garantía existentes en la legislación nacional y se apoya en la base social de miles de agricultores que los defienden.

La relevancia y transcendencia del debate generado en torno al sistema de certificación de la producción orgánica es tal que  estimula la organización de la parte del sector orgánico propulsora de otros sistemas de evaluación de la conformidad. En diferentes regiones del país surgen experiencias de certificación participativa[1]. La mayoría en el sur del país. La articulación entre esas diferentes experiencias lleva a la conformación de la Red Ecovida de Agroecologia, en 1998, formada por agricultores familiares, asesores y consumidores de los tres estados localizados en el Sur.

El desencuentro entre ambos sectores sobre el/los sistemas de certificación a regular impide llegar a un acuerdo por lo que la regulación del marco legal global del sector, la ley de agricultura orgánica, no ve la luz y el proceso de regularización para por algunos años.

Actores

En octubre de 2002, se realiza el primer ENA - Encuentro Nacional de Agroecología, con el objetivo de dar mayor visibilidad a la agroecologia, bien como integrar los distintos actores de ese campo. A partir de este encuentro, una parte representativa del sector orgánico nacional crea un grupo de trabajo, el Grupo de Agricultura Orgánica (GAO), formado por productores, comercializadores, ONGs, certificadoras y sectores de la administración federal. El GAO surge para buscar un consenso que permitiese crear y redactar la ley de la agricultura orgánica.

Proceso

Para sobrepasar el statu quo generado por la falta de acuerdo en los sistemas de certificación a regular, el Estado delega en el GAO la búsqueda del necesario consenso del sector orgánico global que permitirá definir la ley de Agricultura Orgánica de Brasil. Luego de intensas conversaciones y de más de un año de trabajo ese consenso es alcanzado y la Ley es publicada.

 la reglamentación de la Ley el Estado, a travez del Ministerio de la Agricultura (MAPA) invita al GAO para organizar de manera conjunta diversos grupos de trabajo organizados por temáticas específicas.

La certificación participativa cuenta con un grupo  propio. El objetivo de estos grupos de trabajo es definir el decreto y las instrucciones normativas que especifican los conceptos de la ley.

El MAPA se responsabiliza de la coordinación de los resultados de los diferentes grupos de trabajo, y de darles el formato necesario para constituirse en el marco legal.

Durante los trabajos, tres argumentos principales han sido utilizados a favor de incluir los SPGs en el Marco legal de la Agricultura Orgánica:

i)                        la necesidad de tener un sistema de garantía más acorde con la realidad social, cultural y económica de la agricultura familiar;

ii)                       evitar hacer de la certificación una traba para el desarrollo del mercado local;

iii)                   no haber contra indicaciones al hecho de incluir los SPGs en la legislación.

 Resultados

La ley fue aprobada en diciembre de 2003 (Ley 10831 de 23 de diciembre 2003.) y el decreto regulador de la ley – que incluye los SPG – es firmado cuatro años después. Es el Decreto 6323 de 27 de diciembre de 2007. La aplicación para los SPG queda recogida en la Instrucción Normativa nº19, de 28 de mayo de 2009.

En ese marco normativo se crea el Sistema Brasileiro de Evaluación de la Conformidad Orgánica (SisOrg) que dispone de un sello propio para identificar la producción orgánica y se validan[2] los sistemas de certificación siguientes:

-          la certificación por tercera parte

-          los Sistemas Participativos de Garantía

A su vez, la legislación reconoce dos tipos de SPG en Brasil:

- los sistemas formales: Organismos Participativos de Evaluación de la conformidad (OPAC) que son los recogidos en el SisOrg.

- los sistemas informales: las Organizaciones de Control Social[3][4] (OCS) no integradas en el SisOrg.

La ley entra en vigor en la fecha de su publicación  y el plazo máximo para que todos se adapten a ella es diciembre de 2010.

En Brasil, los productores certificados  por un SPG gestionados por OPACs obtienen el mismo sello que aquellos que han elegido ser certificados por Organismos de Certificación que aplican el sistema de certificación por tercera parte.

Metodología

El GAO, tenía como objetivo realizar una propuesta legislativa que atendiese a los distintos intereses/perspectivas del sector orgánico.  Es a partir de él que surge el espíritu de la legislación brasileña de AO. El sector interesado en promover los SPGs contó con trabajo de todos los involucrados y algún apoyo financiero del Estado para sufragar los gastos ocasionados por:

a)      parte del asesoramiento técnico y académico para la sistematización de los SPG.

b)      parte del asesoramiento profesional en legislación y certificación de procesos industriales.

Las demandas y propuestas del GAO sobre SPGs se basan en una sistematización de tres experiencias de SPG que sirvieron de base para la redacción de los textos legales solicitados.

Claves del proceso

La sistematización del proceso realizada desde una observación participante, permite destacar tres elementos clave para su éxito. Son los siguientes:

1)      La capacitación técnica de las personas encargadas de la negociación. Se realizó mediante la sistematización de los procesos de SPG con la participación incluso de doctorandos[5] en el tema.

2)      Una visión externa obtenida mediante contratación de consultorías especializadas y ajenas al mundo orgánico. Se contó con la participación de un certificador de procesos industriales y de un abogado de derechos del consumidor.

3)      Una comunicación fluida entre las bases participantes, los asesores y el gobierno coordinador.

El contexto especifico en lo cual se desarrolló el proceso de constitución de la Ley de Agricultura Orgánica en Brasil es, obviamente, propio y no puede reiterarse de manera idéntica en otros países. Sin embargo, analizando las circunstancias que rodean este mismo proceso en otros países, cabe señalar que algunas condiciones de ámbito general se han dado en varios procesos. Destacamos tres:

I)        La necesidad de generar sistemas de certificación mas acordes con la realidad de la agricultura familiar/campesina/indígena, desde un punto de vista social, cultural  y económico;

II)      La presencia de sectores de la sociedad dispuestos a colaborar para esa reglamentación en bases más amplias y autóctonas;

III)    Gobiernos dispuestos a crear leyes que reflejen la realidad existente en la sociedad;

Esas tres condiciones pueden ser consideradas sine qua non para un proceso de Reglamentación de la Agricultura Orgánica que incluya los SPGs.

Marzo de 2010.

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[1] Ahora SPG

[2] Párrafo 2º del artículo.3º de la Ley 10831 de Agricultura Orgánica

[3] Párrafo 1º del artículo 3º de la Ley 10831 de Agricultura Orgánica.

[4] Las OCS:

-          son grupos de productores con o sin personalidad jurídica creados para la comercialización directa que se amparan en el artículo 3 que afirma que no es necesario la certificación para la comercialización directa.

-          deben declarar su conformidad a la Instrucción Normativa 64 y deben inscribirse en el registro correspondiente, gestionado por el MAPA, donde deben aportar el nombre del OCS, y el nombre y documento de identidad de los participantes, así como incluir una descripción de su mecanismo de control social.

[5] MEDAETS, JEAN PIERRE PASSOS - A construção da qualidade na produção agrícola familiar: sistemas de certificação de produtos orgânicos, 213 p., 297 mm, (UnBCDS, Doutor, Gestão e Política Ambiental, 2003). Tese de Doutorado – UNB. Centro de Desenvolvimento Sustentável. y FONSECA, Maria Fernanda de Albuquerque Costa. A institucionalização dos mercados de orgânicos no mundo e no Brasil: uma interpretação. Seropédica: UFRural/RJ. ICHS. CPDA. 2005. 476p.

Regulation of the Participatory Guarantee Systems in Brazil - A case Study

Regulation of the Participatory Guarantee Systems in Brazil - A case Study

Laércio Meirelles 

Introduction 

In 2004, representatives of different initiatives related to certification of organic agriculture not associated to third-party certification schemes, met at the International Seminar on “Alternative Certification[1]”, event organized by MAELA and IFOAM in Torrez (Rio Grande do Sul, Brazil). 

During the seminar, experiences from 21 countries were shared and by analysis, it was observed that although they were developed in different contexts, they converged in a set of shared principles and values. Since the seminar, these organic certification systems operate through a common working framework and were designated as “Participatory Guarantee Systems” (commonly abbreviated as PGS). 

Since this first encounter, the different PGS initiatives set off a network for collaborative work with the purpose of strengthening these systems and hence the organic production system and marketing strategy, mainly local, in which they operate. The strengthening of such systems also involves their legal recognition. 

Brazil, a pioneer in the PGS, was also the first country to incorporate this in their legislation relating to organic production, thereby giving it the same rank of validity as the third party certification system. 

The following is a brief systematization of the process developed in Brazil for the inclusion of PGS in the regulation of organic production. This case study aims at highlighting the key elements of the process in order to allow eventual adaptation to other contexts in other countries. 

Background 

When, in 1994, the Brazilian government (through the Ministry of Agriculture - MAPA) took the first initiatives for the regulation of organic production, the organic sector in the country had many voices whose main disagreement centered around the guarantee systems:

ü part of the Brazilian organic sector only recognized the third-party certification, and doubted the credibility of participatory certification as a reliable quality assurance scheme. 

ü The other part required the incorporation of other existing guarantee schemes in national legislation and were supported by thousands of farmers who defend them.

The relevance and impact of the debate on organic certification, promoted the organization of the proponents of conformity assessment systems different to the third-party certification. As a result, a wide range of initiatives on participatory certification systems1 emerged throughout Brazil, the majority of them in the south of Brazil. The articulation of those initiatives resulted in the establishment of the “Red Ecovida de Agroecologia” in 1998, formed by small-scale organic farmers, technicians and consumers from three southern states. 

The disagreement within the organic agriculture sector on the regulation of organic certification systems was not resolved. As a result, the process of developing the general legal framework of the organic sector was stopped for some years. 

Actors 

In October, 2002, the first National Encounter on Agroecology (ENA by its acronym in Portuguese) was held with the purpose of promoting agroecology and bringing the actors in this field together. Since then, a group of the national organic sector created the Organic Agriculture Group (GAO by its acronyms in Portuguese), which was composed of producers, marketers, NGOs, certification agencies and personnel from federal offices. 

The GAO was created to reach consensus on relevant issues related to national organic agriculture in order to write an organic agriculture law. 

Process 

To overcome the status quo created by the lack of agreement on the regulation of the certification systems, the State delegates to the GAO to find the necessary global consensus in the organic sector that will define the law of Organic Agriculture of Brazil. After intense discussions and more than a year of work, that consensus is reached and the Law is published. 

For the drafting of the law, the State (MAPA) invited the GAO to organize in a jointly manner several working groups on specific topics. Participatory certification was one such a group. The objective of these groups was to define the content of a decree and the regulatory instructions that will put in practice the content of the Law. The MAPA assumed the responsibility of consolidating the outcomes of the different working groups according to the legal framework. 

During the process, three main arguments were used to support the inclusion of the PGS in the Organic Agriculture Legal Framework:

i)                          the need to have a guarantee system that is adequate to the social, cultural and economic reality of local peasant agriculture and family farming;

ii)                        avoid making certification a barrier to local market development;

iii)                     no objection on the inclusion of PGS in the national legislation. 

Outcome 

The law was passed in December 2003 (Law 10,831 of December 23, 2003.) and four years later, the decree that will regulate the Law – which included the PGS – was approved (Decree 6323, December 27, 2007). The implementation of PGS was recognized through the Normative Instruction nº19 on the 28th of May 2009. 

Under this regulatory framework, the Brazilian System for Evaluating the Organic Conformity (SisOrg), which has its own organic production identification seal, was created. It validates[2] the following certification systems: 

o   Third-party certification 

o   Participatory Guarantee Systems 

At the same time, the legislation recognized two PGS systems in Brazil: 

v Formal systems: Participatory Bodies for Conformity Evaluation (OPAC by its acronym in Portuguese), which are recognized by SisOrg. 

v Informal systems: Organizations for Social control[3][4](OCS), not part of the SisOrg. 

The Law entered into force on the date of its publication and the deadline for everyone to comply with it is December 2010. 

In Brazil, PGS-certified producers by the OPACs obtain the same seal as the ones certified by third-party certification bodies. 

Methodology 

The GAO, assumed the responsibility of elaborating a legislative proposal to address the different interests/perspectives of the organic sector. The work carried out by GAO provided specific features to the Brazilian organic agriculture legislation. The organic sector interested in promoting the PGS, was supported by the people involved in the process and were offered some financial support from the State to cover part of the following incurred costs: 

ü  technical and academic assessment during the PGS systematization 

ü  part of the professional advisory on legislation and certification of industrial processes 

GAO´s requests and proposals on PGS were based on the findings of three-systematized PGS experiences, which served as basis for the drafting of the legal text. 

Key Aspects of the Process 

The systematization of the process through a participatory observation approach identified three key elements to its success. These are: 

Ø  Technical capacity building of the people participating in the negotiations. This was done through the systematization of PGS processes with the participation of highly educated people (e.g. PhD students)[5] 

Ø  An external feedback provided by specific consultancy agencies not related to the organic world. A certification agent of industrial processes and a consumer rights attorney participated in the process. 

Ø  Fluent communication between participants, advisors and governmental coordinators. 

The specific context in which the Organic Agriculture Law in Brazil was developed was unique and it is not expected to be replicated in an identical manner in other countries. Nevertheless, analyzing the circumstances surrounding this process in other countries, it should be noted that some general field conditions have occurred in several processes. We highlight three: 

1.      The need to generate certification systems that are socially, culturally and economically adapted to the reality of the family, peasant and indigenous farming; 

2.     Support and commitment of different sectors of the society to elaborate an organic  agriculture regulatory system characterized by a wide and endogenous scope. 

3.     Governments willing to draft and pass laws that reflect the current organic agriculture reality. 

These conditions could be considered sine qua non for a regulatory process of Organic Agriculture including PGS. 

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[1] Now PGS 

[2] Paragraph 2º, Art. 3º , Organic Agriculture Law - Law 10831

[3] Paragraph 1º Art. 3º , Organic Agriculture Law - Law 10831

[4] The OCS are groups of producers with or without legal registration, initiated to carry out direct commercialization and are protected by the Art. 3, which mentions that certification is needed for direct commercialization. Should declare their conformity to and register at the Normative Instruction no. 64, which is managed by the MAP. This registration included the name of the OCS, and name and ID of the participants, including a description of the mechanism of social control.

[5] MEDAETS, JEAN PIERRE PASSOS - A construção da qualidade na produção agrícola familiar: sistemas de

certificação de produtos orgânicos, 213 p., 297 mm, (UnBCDS, Doutor, Gestão e Política Ambiental, 2003). Tese de Doutorado – UNB. Centro de Desenvolvimento Sustentável. y FONSECA, Maria Fernanda de Albuquerque Costa. A institucionalização dos mercados de orgânicos no mundo e no Brasil: uma interpretação. Seropédica: UFRural/RJ. ICHS. CPDA. 2005. 476p.